李庚南：取消反担保不应只是过渡时期的因应之策

2020-02-20 13:29:23 中新经纬

　　中新经纬客户端2月20日电题：《李庚南：取消反担保不应只是过渡时期的因应之策》

　　作者李庚南(财经专栏作家)

　　前不久，央行等五部委联合出台《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》，明确要求“各级政府性融资担保再担保机构应取消反担保要求，降低担保和再担保费。”这项举措对小微企业而言无疑是一大“福音”，将从制度上推动“担保难”问题的缓解，从而推动“融资难”问题的纾解。

　　但个人认为，这不应只是过渡时期、非常时期的因应之策，而可视为融资担保体系制度性突破的起点。其实，早在2018年初财政部就提出要逐步取消反担保。2019年1月国务院办公厅印发的《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》明确提出，国家融资担保基金和省级担保、再担保基金(机构)要引导融资担保机构加快完善信用评价和风险防控体系，逐步减少、取消反担保要求，简化审核手续，提供续保便利，降低小微企业和“三农”主体融资门槛。因此，取消反担保机制是国家支持小微企业的题中应有之意。此时提出这一要求是顺势之举。

　　反担保存在的逻辑是什么？

　　所谓反担保是指债务人或第三人向担保人做出保证或设定物的担保，在担保人因代偿债务人的债务而遭受损失时，债务人向担保人作出清偿，其实质就是保障担保人将来承担代偿责任后能实现对债务人的追偿权。

　　为什么要设定反担保？根据《担保法》，在借款企业无力还款的情况下，债权方(银行)有权要求担保公司代偿；担保公司在代偿完毕后理论上即获得对借款人债务的求偿权。为了防范担保风险，融资性担保公司往往会增设反担保机制，将部分的担保风险转移给借款人，降低自身的经营风险。

　　问题是，反担保机制下，担保公司对借款人追偿权实现的可能恰恰与借款人违约的现实相矛盾：既然借款人最终能偿还担保机构代偿款项，那为何不自己如约归还银行借款？既然借款人能找到第三方提供反担保，为何不直接由其向银行提供担保？而且，反担保机制的实施，在担保责任履行与反担保责任履行之间，或许还因时间间隔构成一定的时间成本，比如逾期滞纳金等，使债务人要付出更大的代价。这或是反担保机制内在的非逻辑性方面。

　　一个比较合理的解释是，银行对债务人(借款人)设定的担保条件与担保公司对债务人设定的反担保条件，无论是抵质押品范围、抵押成数等显然是有差异的。也就是说，担保公司设定的反担保门槛相较银行设定的抵押担保条件更容易被借款人接受。也包括另一种可能：作为债权方的银行或出于某种特殊考虑，偏好于采取保证担保方式，以便于在债务人不能清偿债务时能够便捷地从保证人处获得金钱偿付，而不用陷入繁琐的抵押物处置。在这种情况下，即需要由担保公司向银行提供的保证担保，再由借款人向保证人提供反担保。

　　可见，反担保的设定有其内在的商业机理，是现实经济生活客观诉求在法律上的反映，有其存在的客观基础。不过，《担保法》虽然从法理上确认了反担保的合法性，但合法未必合乎情理，也不是融资的必选动作。

　　反担保有何负向效应？

　　为缓解小微企业融资难问题，世界大多数国家和地区都建立了小微企业融资担保体系，而且这一体系多为政策性而非商业性担保。因为政府信用远高于商业性担保公司，以政府为主导的融资担保机制不仅可以与银行共担风险，还可以降低企业融资成本。可以说融资担保行业出现就是为了解决“市场失灵”导致的小微企业融资难问题，因此与生俱来具有政策主导性。这种导向非常契合中国小微企业、“三农”的融资状况，也符合融资担保行业发展的基本逻辑：发挥政府职能，解决“市场失灵”导致的众多小微企业融资难问题。2019年1月国务院出台的《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，明确要坚守政府性融资担保机构的准公共定位，弥补市场不足。

　　按照准公共定位，政策性融资担保应坚持保本微利原则，其核心目标应该是促进小微企业融资的便利性、可获得性，降低小微企业的融资成本。但实际情况是，小微企业除了需要向担保公司支付 2%左右的担保费外，还需要向担保公司提供反担保。实际上，担保费加上银行融资的正常利率对于小微企业已是较高，反担保更加重了小微企业额外的财务负担。更为关键的是，本来就缺乏有效抵押物、难以找到合格担保人的小微企业，拿什么来反担保？即使反担保的条件略弱于银行的要求，对于小微企业而言，依然困难重重。

　　这势必制约政策性融资担保体系增信功能的有效发挥。不仅弱化了政策性融资担保对小微企业的扶持，不利于缓解小微企业融资难，而且在“融资难”之外又凭添了一重“担保难”。这显然有悖于政策性融资担保的本源和初衷。

　　正因为如此，很多企业只能放弃担保公司增信渠道，转而寻求其他渠道。一些银行机构在探索通过行业互助合作基金、城市商业合作社、保险公司的履约保险等方式帮助小微企业增信，甚至存在一种去担保的趋势。从行业发展角度看，伴随其他替代性增信方式的崛起，政策性融资担保行业自身存续和持续发展也将成为问题，更需要对反担保机制进行反思。

　　反担保取消后融资担保该如何存续？

　　可以预见，政府性融资担保取消反担保后，其需求空间将大大打开，“担保难”的缓解必将促进“融资难”的缓解。当然，在合规监管要求下的商业性担保机构面临的存续与转型压力更加凸显。那么，政策性融资担保如何独活？需要解决三个难题：

　　一是银担合作中的风险合理分担问题。反担保的取消无疑又使担保机构失去了一重风险屏障，面临的风险防控压力增大，这是无可回避的问题。

　　如何解决这一难题？源头在于风险的分担。反担保机制的存在，表面看是担保机构出于防范和转移担保风险的内在需要；深层次的问题则是，在担保机构与银行合作中，缺乏合理的风险分担机制，风险过于集中在担保公司，客观上形成了担保公司需要通过其他渠道分散风险的内在驱动。因此，需要从规范银担合作入手，重塑银担关系，实现风险合理分担。这是健康的银担关系的基础，也是融资担保机构可持续发展的根基。

　　关键则在于市场对担保增信的需求、银行合作意愿的强弱以及其他可替代增信工具的创新程度。只有银行与担保合作意愿较强的情况下，风险合理分担才具有实践基础。这方面，除了监管规范外，更多地依赖于市场的推动。唯有充分的竞争，才能真正强化银行“以客户为中心理念”，才能提升银行帮助企业增信及寻求分散风险的需要。

　　当然，真正的风险分担，不仅应体现在所承担的风险份额上，还应体现在相应的风险定价上。既然使用担保方式，银行在贷款定价上理当体现相应的贴水；既然担保公司为银行分担了一部分风险，那么相应的风险溢价逻辑上也应当转让。否则，如果仍按惯常的定价，那么势必增加借款企业融资成本。这方面，监管的规范应该是可以有所为的。

　　二是银担合作的广度与深度问题。无论是商业性还是政策性融资担保，其担保功能的有效发挥都基于与银行机构合作的广度与深度，都需要以一定的放大倍数为支撑。这方面，除了受银行合作的意愿强弱、履约保险等其他可替代性增信机制的发展程度影响外，融资担保机构自身的担保能力也是一个主要的掣肘因素。

　　按照现行《融资担保公司监督管理条例》规定，融资担保公司的担保责任余额不得超过其净资产的10倍。而目前实际的担保放大倍数不过2-3倍。相比之下，国外担保机构的放大倍数要高得多。例如韩国信用担保基金的放大倍数是20 倍，而美国和日本则分别达到50倍和60倍。

　　银行与担保机构合作的广度与深度，一方面与担保机构自身的资本实力、运作的规范性有关。目前，《融资担保公司监督管理条例》设定的准入门槛总体偏低，对一般性融资担保公司的最低注册资本要求仅人民币2000万元，即使按10倍算，银行与之合作的空间也不过2亿元。另一方面，与政策性融资担保机构总体数量偏少、规模也不大的状况相关。从政策性资源配置的角度看，存在僧多粥少的状况。作为政府主导的融资担保机构，其合作的对象往往具有较强的选择性。

　　三是对政策性融资担保的风险容忍问题。政策性融资担保机构运行中现实存在的一个问题是，地方政府对其风险容忍度过低，导致正常的代偿实现较困难，影响了相关合作方的积极性。目前，虽然融资担保公司归地方政府确定的相关部门监管，但对于财政出资的政策性担保公司、再担保公司；一旦出现担保代偿时，允不允许实质性代偿、什么时候履行代偿，话语权实际上都掌握在地方财政部门。因此，要在政策性担保机构运营管理中逐渐“去财政化”，特别是在涉及担保代偿时，要抛弃只盈不亏的思维，给予政策性担保机构合理的代偿风险容忍度。

　　其实，目前在扶持小微企业发展方面，无论是中央政府还是地方政府，都有名目繁多的财政性专项扶持资金，包括各种风险补偿资金。无论这些资金最终运用效果如何，对于财政而言，无疑都是一笔净支出或净漏损。考虑这一点，基于政策性融资担保的准公共定位，不妨将风险代偿视为向小微企业等经济发展薄弱环节的转移支付。即使出现一定的担保代偿(目前实际代偿率还很低)，较之纯粹的财政拨款、补贴，其功效也不可同日而语。

　　恩格斯说过，“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史进步为补偿的”。此次围绕防控疫情，从中央到地方，各部门出台了一系列强有力的、非常之策。大浪淘沙之下，现行的一些体制机制积弊将被涤除，一些长期欲补难补之短板将进一步凸显。相信政府部门围绕防控新冠肺炎疫情的诸多政策，不仅将为此次防疫战提供充分的政策资源保障，同时也将在诸如反担保机制等领域实现制度性突破。(中新经纬APP)