减税降费，更大的效应在于稳预期

　　《中国新闻周刊》记者/贺斌

　　减税降费是每年全国两会代表委员热议的话题之一，今年的全国两会也不例外。

　　根据发布的2018政府工作报告量化指标任务落实情况显示，2018年全年，共为企业和个人减税降费1.3万亿元。这意味着，2018年政府工作报告定下的1.1万亿元减税降费任务，已在当年年内超额完成。

　　目前，中国经济进入转型期，减税降费被提到了突出位置。减税降费的根本目标是赋能中国经济增长，通过逆周期调节，确保中国宏观经济运行不滑出合理区间，此外还要赋予其供给侧结构性改革功能，确保实现经济高质量发展的目标。

　　2019年的减税降费将会呈现哪些特点？减税费和稳增长之间如何实现平衡？

　　全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希在接受《中国新闻周刊》专访时指出，今年的减税政策，不但要实现扩内需、降成本的效应，更要针对稳预期发力，让企业拥有长远的预期，增加长期的投入，激活微观主体的活力。

　　从特惠式减税到普惠式减税，

　　从税基式减税到税率式减税

　　中国新闻周刊：2018年减税降费任务能够超额完成，其原因是什么？

　　刘尚希：2018年，中国实行积极的财政政策，按照党中央、国务院的决策部署，积极财政政策的一个重要方面就是减税降费。

　　减税降费包括两方面内容，减税和降费。其中，降费既包括行政事业的降费，也包括社保的降费，两者差异较大，但整体来说都涉及企业负担问题。

　　2018年，中国的减税远远超过预期，是因为中央根据经济形势的变化作出调整，加大了减税的力度；而到2019年，减税的力度还会更大，这也是考虑到经济下行的压力所作出的决策，既是稳增长的需要，也是转型升级、培育新动能的需要。

　　中国新闻周刊：减税和培育新动能之间，有怎样的内在联系？

　　刘尚希：培育新动能，就要激活微观主体的活力，让它们不仅眼前有活力，还要在投资、研发、创新等各方面有长期打算。只有这样，企业的活力能持续，为结构优化、转型升级提供动力，由此形成新动能。

　　减税只是一项政策，而新动能的培育需要多方面的政策发力，包括财政政策、货币政策、产业政策等，只有各项政策形成合力，才能真正在落到企业身上时，产生综合效应。

　　除了相关的政策以外，其实改革也很重要，包括要素市场化配置问题、土地制度问题、金融体制问题、社会体制问题，以及国企体制问题等，在这些领域都应加快推进改革，如此才能更好地激活微观主体的活力。

　　中国新闻周刊：和以往相比，今年的减税政策，将呈现出怎样的特点？

　　刘尚希：我认为有四个特点，一是减税力度会更大。关于这一点，政策信号已经很清晰了，党和国家领导人都已多次强调，要加大减税降费力度，市场对此也已经有了预期。

　　二是减税方式上也会更加完善。一方面，从特惠式减税转向普惠式减税，实际上在2018年底已经呈现出来这种苗头。另一方面，从税基式减税转向税率式减税。过去主要通过税基提供优惠政策，往往都有三年五年的期限，而通过降低税率来减税，则是一种更具有确定性的方式，透明度更高。

　　三是能更有效地引导预期，改善预期。因为通过普惠式减税和税率式减税，确定性程度更高，因为税率下调一般需要通过法律程序，往往结合了税制的改革和完善，带来的减税没有期限，大家的预期就更加稳定。从这一点来说，今年的减税和2018年的减税相比，更加符合中央的“六稳”要求，特别是在稳预期方面。

　　四是减税效率更具有综合性。以前的减税效应多集中在扩内需、降成本上，今年的减税政策更加针对稳预期，不但产生稳预期的效应，同时具有扩内需、降成本的效应，这也是2019年减税政策的一个重大特点。

　　中国新闻周刊：税率的调整往往和税制改革相结合，需要通过立法程序，而减税是一项较为紧迫的任务，如何看待这一问题？

　　刘尚希：税率实际上是一个决策程序，涉及修法的程序，或者有些即使是条例规定的，也需要经过严格的审查程序。比如增值税，现在就只是一个条例，但下一步也要出台增值税法，正在研究起草之中。

　　也就是说，凡是涉及税制要素调整的，比如税率变化，必须经过法定程序，“税收法定”是十八届三中全会提出的基本原则，必须要落实。推动税收法定进程，涉及税率，无论税法还是条例，都需要走法律程序。一旦进入法定，就比较稳定，对引导预期有着积极的作用，而且透明度较高，大家有直接感受，对社会心理的影响也较大，获得感会更强。

　　中国新闻周刊：一直以来，中国的税制改革都以“简税制、宽税基、低税率、严征管”为目标，在“宽税基”和“低税率”之间，应如何平衡？

　　刘尚希：我们常说，“低税率”“宽税基”，宽税基意味着过去一些零打碎敲的优惠政策要减少，在税基上不能过多地做文章，否则税基就会碎片化。现在我们的优惠政策太多了，优惠政策往往就是在税基上做文章，将税基缩小一些，在税率不变的情况下，减税力度能有多大？相信不是专业人士很难算清楚。所以从整个社会心理的角度来说，通过降低税率减税，社会的满足感和获得感会更大。

　　而且，通过缩小税基来减税，可能在三五年期限内是有效的，过了期限以后就不知道该怎么走了，对于企业来说就没有预期，在投资、研发等方面也就不能做长期打算。所以，要实现长期稳预期，就必须从税基转向税率上做文章。

　　此外，从国际惯例来看，评价一个国家的税负，也是以税率，而非以税基为指标。高税率会增加税负的痛苦指数，如果能转向税率式减税，降低中国税负的痛苦指数和在世界的排名，也有利于引导舆论，创造良好的营商环境。

　　所以，我们的减税方式，将更多从税基转向税率，针对税基的优惠政策要清理整顿，让税基更加完整，这样一来，税收收入的减少幅度也就不会像预期那么大。

　　需要强调的是，税基取决于两方面，一是税收制度的规定，二是经济自身的发展。经济发展了，蛋糕做大了，税基也就扩大了。当然，做大蛋糕只是从理论上增加了潜在的税基，真正要扩大税基，还需要通过税收制度规定，要通过征税的对象来确定。通过对优惠政策清理整顿，使税基更宽广，企业的负担就会被摊薄，企业也更容易承受。

　　中国新闻周刊：具体到2019年，在减税政策上会有哪些着力点？

　　刘尚希：如果说2018年减税的主要着力点是在个人所得税，以及对小微企业的减税方面，那么在2019年，我认为着力点主要在增值税和企业所得税上。因为去年已经在个人所得税上做了文章，企业所得税方面，今年可能会有所考虑。

　　增值税已经全覆盖，和制造业的关联更紧密，因为目前增值税有三档税率，制造业多适用高档税率，服务业则多适用低档税率。因此，对增值税税率进行调整，对于制造业而言，肯定有更大更直接的助力作用，可以帮助制造业转型升级，摆脱当前的困境。现在很多的资源、人才、资金都流出制造业，对中国世界工厂地位的稳定和制造业的创新发展都是不利的。

　　因此，从政策角度，如何通过适度降低增值税的税率来实现减税，既能达到稳预期、扩内需、降成本的效应，同时也能精准定向制造业，为制造业提供一个更好的环境，促使制造业能得到更好的发展。

　　中国新闻周刊：增值税三档变两档的建议，过去业内一直在提，现在是否已经有了突破性的进展？

　　刘尚希：增值税三档变两档是一个方向，迟早要做的，目前2019年的具体方案还没有出来，但可以肯定的是，增值税税率肯定要适度下调。

　　因为增值税是中国最大的税种，减税的着力点自然是要放在最大的税种上来考虑。而增值税税率的最高档恰恰是落在制造业，所以只要针对最大的税种，针对增值税的最高一档税率进行调整，毫无疑问，将会为制造业带来最大的政策效果。

　　也就是说，既有稳预期、扩内需、降成本的总量的宏观效应，实际上，还有发挥结构性政策作用的效应。因为中央经济工作会议强调要“发挥结构性政策的作用”，所以今年的减税政策也会在此发力，促进产业结构的调整，特别是对制造业会有明显的效果。

　　做好稳预期，是财税改革顺利推进的关键

　　中国新闻周刊：针对企业减税降费，还有一个大家比较关注的话题就是社保降费，下一步的工作重点是什么？

　　刘尚希：社保降费的问题，其实更多的是涉及大量中小微企业，因为这类企业过去缴费大都不太规范，甚至有些企业直接逃费。所以现在一提出要规范缴费，交由税务部门征收，就给中小微企业带来较大的不确定性，甚至带来更大的担忧。比如担心会“秋后算账”，会要求补缴此前漏缴或未缴的社保费等。我们在新闻报道中也能看到，一些小微企业因为这种担忧而选择退出市场，注销企业等，这就涉及稳预期的问题。

　　所以从社保降费角度，无论在征缴方面，还是在社保体制改革方面，都需要进行一个重大的改革。严格征缴是对的，但过高的社保费率也应降下来。我觉得要朝着“适度的费率”和“更宽的费基”这个角度做文章。

　　首先，缴费的面要扩大，如果只是少数企业交钱，收到的钱是有限的，即使费率很高，可能还是会入不敷出，收不抵支。其次，适当地下调费率，同时要严征管。当然，在给付标准上，比如养老金支付水平增长如何调整等，还要有一套规则，给大家一个预期。

　　我认为，涉及社保费率和征缴方式，不光要给企业一个预期，同时还要给社保缴费受益人一个预期，这也是很重要的，不光是养老保险，还有医疗保险等，都需要给受益人预期。如果对这些涉及民生方面的政策没有稳预期，仅仅针对企业做文章，那么这项制度是不完整的。否则老人可能会担忧社保费率下降后，养老金没有保障，医保费率下降后，医疗费没有保障。这就涉及社会保险制度的改革，必须是综合性的、一体的。

　　现在中央提出来“六稳”，其中稳预期不仅针对市场主体，也针对社会成员，针对不同的利益群体和不同的阶层，不仅经济方面要稳预期，民生方面也要稳预期，不能搞过高的承诺，更不能去“吊胃口”。如果老百姓有预期了，企业有预期了，那么社保改革面临的压力就能得到化解，否则这些压力都会叠加到政府身上，政府就难以权衡取舍。所以在改革中，预期和沟通工作做好了，很多压力就化解了，改革方案的推出就会顺利得多。

　　在现代社会，政府和市场的沟通，和企业的沟通，和老百姓的沟通，和利益群体的沟通，我觉得比以往任何时候都重要。因为任何一项改革，尤其是财税方面的改革，一举一动都关乎老百姓的“钱袋子”，都关乎老百姓眼前和长远的利益，所以这种充分有效的沟通，对财税体制改革，社保体制改革，以及当前减税降费政策的实施都是至关重要的。

　　中国新闻周刊：对于政府而言，同样需要在财政收入上稳预期，在你看来，如何在减税和增收之间获得一个平衡？

　　刘尚希：的确，现在面临新的形势，经济下行会带来减收，减税实际上也会带来减收，社保降费同样会带来减收，这些都会给财政带来支出压力。因为原有一些刚性的社会性支出，比如教育、医疗、社保等支出很难减少，如此一来，收支缺口就会扩大，在这种情况下，不得不适度扩大赤字，提高赤字率，债务也就要适度地增加。

　　但是综合来看，适度地提高赤字率，扩大债务，风险是可控的。因为我们对风险要综合考虑，对财政来说，虽然财政风险扩大了，但由此化解了其他公共性风险，比如经济下行的风险。所以，在财政的风险和其他公共性的风险之间要有一个权衡，这也是制定财政政策的基本原理。

　　也就是说，不能仅看财政自身平衡的问题，否则可能财政风险小了，但其他公共风险大了，尤其是经济领域的公共风险大了，而在经济下行趋势下，税基、税源都在收缩，反过来又会增大财政风险。所以怎样为培育新动能发挥财政的作用，通过积极的财政政策去实现中央提出的“六稳”，兼顾短期和长远，结合总量和结构。不仅财政可持续，同时经济社会的发展也要可持续，公共风险大了，经济社会发展不可持续；财政风险大了，财政也不可持续，这都不是我们希望看到的。

　　要做到可持续，实际上就要对各种各样的公共风险和财政风险进行综合平衡，在计划经济时代，我们有四大平衡，比如外汇收支平衡，信贷收支平衡，财政收支平衡，物资供求平衡。现在在新时代、新条件下，主要的平衡应是风险的平衡，我认为这是至关重要的。如果公共风险大，就适当地加大一点财政风险去化解，财政政策的力度就要更大一些；如果公共风险小了，那么财政力度就可以降下来，财政风险就会变小，两者之间平衡就都能实现了，不仅实现经济社会的整体可持续，同时也能实现财政自身的可持续。

　　中国新闻周刊：但是，财政自身的风险该如何化解？

　　刘尚希：财政风险疏解的主要途径有三点，一是财政管理，二是财政绩效，三是财政收支缺口。以财政绩效为例，绩效提高了，一块钱变成两块钱花，相当于省了一半的钱，风险自然减小了。

　　通过化解风险，经济发展的动力更足，新动能更大，意味着税源更多，财政收入就能增长。即使实行减税，降低税率，但在扩大税基的情况下，财政收入扩大了，财政风险就降低了。

　　当然，在民生保障和改善方面，也应该给老百姓一个预期，要和经济发展水平相适应，而非超经济发展水平去搞高福利，否则可能出现类似西方国家的福利危机，实际上，这也是风险的平衡。

　　所以，财政问题非常复杂，财政财政，不光有“财”，还有“政”，这个“政”包括“政权”“政治”和“政策”。“财”和“政”紧密关联，而“财”本身就是和经济联系在一起的，“政”是和老百姓联系在一起的，只有老百姓认可，政治才能稳定，这也是财政政策制定的逻辑和方向。