财政部再上一道硬菜：PPP项目规范文件出台，六大条件，三个要求，10%红线

　　魏书光

　　在等待半年之后，财政部关于政府和社会资本合作(PPP)模式规范性文件终于正式出台。

　　3月8日，财政部公布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，首次明确了规范的PPP项目六大条件，三个要求，和10%的红线。

　　值得注意的是，文件明确提出PPP基金绩效考核办法中，要将投资民营企业参与项目作为重要考核指标。在融资支持方面，文件要求引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。

　　

　　六大条件+三个要求+10%的红线

　　3月8日，财政部公布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，首次明确了规范的PPP项目六大条件：

　　1.属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；

　　2.社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；

　　3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；

　　4. 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；

　　5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；

　　6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

　　从PPP项目付费模式来看，主要分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费。为了防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，近些年政府付费模式PPP项目受到严控。

　　此次《意见》首次明确，在符合前述六大条件基础上，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：

　　1. 财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；

　　2. 采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；

　　3.严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。

　　财政部称，对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。

　　为防控财政风险，财政部文件重申了坚持PPP项目支出10%红线，即确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。并明确，新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。财政部还建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

　　财政部PPP中心主任焦小平此前曾明确表示，10%的红线不能破。同时要把PPP财政支出责任依法、依归纳入预算管理，督促硬化政府履约能力，夯实政府责任。

　　民企参与率成为重要考核指标

　　值得注意的是，文件明确提出，要鼓励民资和外资参与，要向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持，并且将研究完善中国PPP基金绩效考核办法，对投资民营企业参与项目作为重要考核指标，引导中国PPP基金加大支持力度。

　　在融资支持方面，文件要求引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。

　　对于投资的重点领域，文件提出要优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。

　　与此同时，依托全国PPP综合信息平台，对PPP项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测，完善项目库“能进能出”的动态调整机制，不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件。

　　PPP已成为经济稳增长的重要抓手

　　此前，为防范地方债务危机，政府变相兜底和资本融资杠杆过高问题，2018年上半年，PPP项目经历了一轮大规模的清理退库。在2018年3-4月份，受到项目集中清退影响，财政部PPP项目管理库的单月净增项目数量和金额均出现大幅的负增长，其中3月份的净缩减金额达到了4567亿元。

　　不过，2018年5月份起，项目清退带来的影响，逐渐褪去，管理库项目的数量和总投资额开始企稳。根据财政部PPP中心发布的数据，2018年，全国共清理退库PPP项目2557个，涉及的投资金额达到3万亿元，整改完善项目共2005个。

　　到2018年下半年以来，特别是7月份之后，为缓释信用收缩过快对经济造成的压力，政策逐步向稳增长倾斜，金融防风险背景下，PPP作为基建投资的重要支撑，且具有撬动社会资本的作用，或成为基建投资重要抓手，管理库项目数量和投资额快速上升。

　　到2018年底，根据财政部政府和社会资本合作(PPP)中心公布的2018年报数据显示，截至2018年12月末，管理库项目累计8654个、投资额13.2万亿元。落地项目累计4691个、投资额7.2万亿元。开工项目累计2237个、投资额3.2万亿元。

　　到2019年1月末，全国政府和社会资本合作综合信息平台管理库项目比2018年12月末净增项目81个、投资额595亿元；管理库项目累计8735个、投资额13.2万亿元。

　　地区方面，环比净增项目数并列第一位是贵州和广东，各14个，四川以10个排第三；环比净增投资额前三位是四川、甘肃、云南，分别为203亿元、140亿元和110亿元。

　　行业方面，环比净增项目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别是34个、14个、10个；环比净增投资额前两位是交通运输、市政工程，分别为218亿元、194亿元，生态建设和环境保护以及城镇综合开发以145亿元并列第三。

　　3月5日上午，国务院总理政府工作报告中，提出2019年政府工作任务，其中包括：创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作。政府要带头讲诚信守契约，决不能“新官不理旧账”，对拖欠企业的款项年底前要清偿一半以上，决不允许增加新的拖欠。

　　对此，国盛证券分析师刘郁表示，2018年，PPP项目管理库中基建相关的投资额净增约2.2万亿。以3-4年的建设周期估算，2018年新落地的基建相关PPP项目有望对2019年基建投资形成25000—4000亿元的拉动。