中新经纬11月16日电 (王蕾)近日中国银保监会推动《中华人民共和国银行业监督管理法》(简称“银行业监管法”)修改，就修订草案公开征求意见。中国政法大学法与经济学研究院院长李曙光接受中新经纬专访时表示，修法将使得银行业金融机构监管趋严，将同时规范机构、股东和监督管理者行为，为防范化解处置金融风险、维护金融稳定、保护金融消费者权益提供更完善法律保障。

　　现行银行业监管法于2004年2月实施，2006年进行过一次修改，增加相关调查权规定；本次修订条文从52条增至92条，从数量上来看，基本翻了一倍。

　　“这部法律修订后，将对银行业金融机构、监督管理者均产生较大影响；金融消费者保护手段也将更丰富全面。”李曙光说，修订后的银行业监管法是一部强监管的法律。

　　银行业监管法修订迫在眉睫

　　李曙光表示，银行业作为中国最重要金融领域，银行业监管法出台18年来，商业银行家数和规模均飞速发展，银行业金融机构种类也不断增多；金融风险也不断增加，近年防范、化解、处置金融风险的监管经验不断积累，亟须上升为法律。

　　“特别是近年来，一些金融机构实控人、控股股东违法违规现象增多，股权结构不透明、入股资金不合法、违规开展关联交易等现象在中小银行频繁发生，严重侵害了存款人和社会公众利益，危害经济安全和金融稳定。”李曙光说，而现行银行业监管法主要以机构为监管对象，缺乏对其股东监管的法律授权，股东违法成本偏低，侵害金融消费者权益行为缺乏针对性处罚条款。如今，法律责任条款短板日益显现，修法迫在眉睫。

　　同时，党的二十大报告强调深化金融体制改革，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线，进一步助推了银行业监管法修订的迫切性。

　　修订草案征求意见稿有哪些亮点

　　李曙光表示，本次银行业监管法修订亮点颇多。首先，监管理念从单纯机构监管，转向防范重大金融风险、全覆盖监管、穿透性监管和功能性监管。

　　“比如，修订草案征求意见稿强调不仅要看商业银行行为，还要穿透到其股东行为、股权结构等；并将金融机构主要股东、实际控制人纳入监管，建立了事前、事中、事后处置处罚的流程和监管制度。”李曙光说。

　　其次，纳入监管的银行业金融机构范围进一步扩大。除了原有在中华人民共和国境内设立的政策性银行、商业银行、农村信用合作社、金融资产管理公司、金融租赁公司，还将信托公司、企业集团财务公司、汽车金融公司、消费金融公司、货币经纪公司、理财公司、金融资产投资公司等经银行业监督管理机构批准设立的金融机构纳入其中。

　　再次，完善了处置机制，丰富了防范化解处置金融风险“工具箱”。建立风险监测识别机制、消费纠纷调解机制、恢复和处置计划、早期干预、接管措施、破产申请、股东监管强制措施等一系列风险处置手段，使其更具有操作性。

　　“监管工具箱中很多将实践经验总结出台的相关政策上升为法律，尤其是完善了接管组的法律地位、作用和破产等市场退出机制，主要借鉴了包商银行接管的宝贵经验。”李曙光说。

　　根据修订草案征求意见稿，接管的法律地位和接管组职责均获得了法律肯定。且明确接管期间，国务院银行业监督管理机构有权停止发放、提前收回被接管机构对其股东、实际控制人等关联方提供的贷款及其他授信资金，处置资产、负债和业务，撤销被接管机构的分支机构，停止部分或者全部业务，依法对股东权益进行调整等。

　　修订草案征求意见稿还明确了行政重组、行业保障基金管理机构等法律地位。经国务院银行业监督管理机构批准，接管组可以采取注资、股权重组、债务重组、资产重组、合并等方式对被接管机构进行重组。存款保险基金、信托业保障基金等行业保障基金管理机构可以通过提供担保、阶段性持股、收购风险资产、损失分摊等方式参与风险处置。

　　“尤其是对于那些严重危害银行业稳健运行，损害存款人合法权益的，就可以区别化采取采取一些限制，调整监管指标，如限制其重要资本性支出，限制或者要求降低风险资产的规模等。”李曙光说。

　　李曙光认为，最后，本次修订还强化了监管力度，完善审慎监管规则，增加从业人员监管规则，大大提高违法成本，与行政处罚法衔接。

　　“值得注意的是，本次增加了重大股权投资和发行资本工具相关条款，对债转股市场巨大利好，也为银行业助力科技创新打开‘监管之窗’。”李曙光强调，“对境外银行业金融机构代表机构的规范和将域外适用效力纳入法律，相当于建立了中国银行业金融监管的长臂管辖。”

　　修订草案须进一步完善

　　在当前征求意见阶段，修订草案还在进一步完善中。李曙光提出了20条修改建议。

　　他建议，修订草案还须进一步明确银行业监管法跟金融稳定法的关系和衔接点，明确银行业监督管理机构和其他金融监管部门的关系，特别是与国务院金融委、地方金融监部门的关系；并且厘清银保监会立法权和央行立法权的关系等。尤其是在银行业的系统性金融风险处置方面，如央行作为最后贷款人的职责已经非常明确，因此修订应进一步体现与之相配套、相统一的现代监管理念。

　　“在统一监管的理念，以及加强和完善现代金融监管的目标下，银行业监管法的修订完善是和金融稳定法、商业银行法、存款保险条例等一系列监管法律制度配套起来看的。”李曙光强调，不能“单兵突进”，要加强监管统一协同。

　　比如，存款保险基金相关部分，须进一步明确其法律地位，同时应该明确规定商业银行应根据风险等级向存款保险基金机构缴纳存款保险基金，和《存款保险条例》相衔接。

　　“防控银行业风险，处置工具要精准、管用、有效。”李曙光建议，在全面统一、监管协同的前提下，有些条款还须进一步完善和细化。如进一步明确穿透监管原则；明确银行作为特殊企业注册资本应为实缴制；加强金融消费者个人金融信息的保护；增加清算破产司法衔接条款；虚假陈述的罚则罚金须进一步加重，并以市场损害力作为判断标准等。

　　有些条款则须作出简化或删除。如，明确接管组法律定位是非常必要的，但入法的接管组的职责不宜要求太细，应在相关实施细则中进一步细化。此外，应简化涉外适用条款，强化原则性；董监高任职资格管理权限进一步下放；尤其是要求财政对其所需经费足额保障的相关条款，可以删除。

　　“尤其是征求意见稿提出的‘行政重组’是个新词儿，概念还不够准确。”李曙光说，注资、股权重组等方式均是市场化手段，且即便存款保险基金介入，也是公司化主体以市场化方式参与的问题机构重组，虽然有政府维护金融稳定意愿在其中，但并不是政府作为主体参与实施的重组，因此须作出妥善修改。

　　针对银行业股东而言，修订草案征求意见稿中，针对股东监管强制措施和股权转让强制执行的规定中，有涉及监管机构可以限制其股东权力和申请人民法院强制执行其股权转让的规定，在李曙光看来，这和公司法发生冲突，应作出相应修改。

　　“除了非常重大的涉众性系统性风险，一般情况下，公权不能干涉私权，因此在接管措施中，依法对股东权益进行调整这一款的设置，也应给予严格的前提条件，如危害国家安全、损害公众利益等。”李曙光说。

　　“再如，政策性银行完全按照国家政策设置机构和业务经营范围，和商业银行资金来源不同，用途也不一样，功能完全不一样，考核机制也不同，因此更应该单独立法。”李曙光表示。

　　总体而言，在监管趋严的态势下，李曙光认为，对于银行业金融机构而言，自律合规成为生存发展第一要务。

　　“银行业金融机构要提升市场竞争力，首先要建立良好的公司治理结构，把防范风险放在重要位置。”李曙光说，银行业监管法的大幅完善解决的是外部性监管干预和防范风险的问题，机构则须从自身内部完善治理体系治理能力，才能规范可持续发展。

　　李曙光强调，在良性生态构建方面，还须建立市场退出机制，推动银行业金融机构优胜劣汰。(中新经纬APP)

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