中新经纬4月27日电 题：能源安全建设可借鉴这些国际经验
作者 范若滢 中国银行研究院研究员
推动经济绿色转型符合未来发展方向已成为社会共识。越来越多的国家和地区为应对气候变化实现“碳中和”作出承诺，并致力于向新能源过渡。以欧洲为例，近年来欧洲持续限制传统能源投资而加大对风电、光伏等投资，使可再生能源供电占比快速上升至40%。但由于新能源不稳定性问题，叠加储能技术不成熟，当前新能源仍难以完全替代化石能源，在能源结构转型调整的过程中能源脆弱性问题更加突出。同时，疫情后能源供需缺口持续紧张，能源价格不断攀升加大能源使用成本。且地缘政治因素提升能源博弈复杂化，能源安全的重要性进一步凸显。
图1：经合组织与美国石油库存变化
资料来源：IEA，中国银行研究院
图2：原油、天然气价格大幅攀升
资料来源：Wind，中国银行研究院
中国是世界上最大的一次能源消费国，但由于化石能源增产空间有限，能源生产增长慢于需求增长，导致能源生产与消费总量缺口不断扩大。与此同时，中国能源结构大体为“富煤、贫油、少气”，原油、天然气等关键能源对外依存度大，油气供应安全是中国能源供应安全中的薄弱环节。中国进口原油的七成以上都需要通过马六甲海峡，面临着海盗攻击、恐怖袭击和地缘政治博弈等多重威胁，形成了著名的“马六甲困局”，对中国能源安全提出严峻挑战。
图3：中国能源生产、消费总量及变化
资料来源：Wind，中国银行研究院
图4：人均石油(左)和天然气(右)产量对比
资料来源：Wind，中国银行研究院
同时，中国双碳目标政策体系的构建仍处于起步阶段，在绿色转型过程中能源结构性矛盾或将进一步加剧。当前中国煤炭清洁高效利用还面临反应器与燃烧器研发设计、整体煤气化联合发电技术等“卡脖子”问题，需要进一步突破。此外，中国能源储备体系建设起步较晚，应急能力有待加强，在区域布局、信息监测、运营管理等方面有待优化。值得注意的是，虽然中国已是全球最大的油气进口国和消费国，但能够影响全球能源贸易价格形成的手段不多、能力不足。这导致中国由于缺失国际能源定价权，经常被动接受“中国溢价”，从而面临国际能源价格飙升、资源平衡趋紧等不利条件。
图5：2011—2020年中国能源消费结构
资料来源：Wind，中国银行研究院
能源安全建设的四条国际经验
首先，制定较完整的能源政策法律体系，健全高效的能源管理体制。一是建立并逐步完善能源相关法律体系。如美国早在1978年就颁布了综合性能源政策法律《国家能源法》，由《国家节能政策法》《电厂和工业燃料使用法》《公共事业公司管理政策法》《能源税收法》和《天然气政策法》共同构成。在此基础上，美国政府根据社会经济发展的需要相继颁发《能源安全法》《可再生能源法》《生物能源和酒精燃料法》《太阳能和能源节约法》等法案，正式将生物质能、太阳能等可再生能源纳入美国能源政策之中。二是针对新型能源完善相关法律法规。在20世纪80年代初，日本就制定了《替代石油能源法》，并依照该法设立了“新能源和产业技术开发机构”(NEDO)，大规模支持新能源技术的开发和推广应用。此后，日本继续加快新能源立法工作，陆续出台《促进新能源利用特别措施法》《日本电力事业者新能源利用特别措施法》等法律法规，为新能源的开发和利用提供了必要的支撑。三是构建高效的能源管理体制。美国能源管理职能集中在1977年成立的能源部，能源部负责统一制定、实施和协调美国的能源战略与政策；美国联邦能源监管委员则主要负责能源市场监管职能。日本能源管理体制更加集中化，由经济产业省统一负责宏观管理、市场监管和资源管理职能。
其次，强调能源使用方式转变、注重能效提升，推动绿色能源发展。一是推动能源开发利用技术的提高。例如，美国政府大力推动页岩油的开发，随着水平钻井技术和水力压裂技术取得重大进展，页岩气开采成本大幅降低，催生了“页岩油革命”。凭借页岩油的成功开发，美国能源自给率不断上升，从能源进口国逐渐转变成能源出口国。美国能源部通过设立研发基金、成立实验室或者资助高校科研单位的相关研究项目等方式对大量潜在技术领域进行布局。二是注重提高能源利用效率。2019年德国政府颁布《2050年能源效率战略》《气候行动计划2030》，并对碳中和目标进行细化和分解，包括加大国家氢能源战略投入、鼓励电动汽车等绿色出行、更新供暖系统、为节能建筑和节能改造提供税收与信贷支持等。三是加大力度鼓励新能源发展，培育新能源消费。日本着力于推动“氢能源社会”的建设，鼓励汽车企业加大氢能燃料技术研发，并通过家用燃料电池和燃料电池汽车的商业化和普及推广，开启氢能源技术的推广利用道路。
资料来源：根据公开资料整理，中国银行研究院
再次，推动能源渠道多元化，加强能源国际合作。一是积极开展能源外交。美国是西方国家中开展能源外交最为活跃的国家，主要表现为以外交促进能源安全和对外能源合作，以及加强对中东等重要能源出口地区的干预。近年来，印度在开展能源外交方面也明显加大了力度，根据自身所处区位特点持续推进“控制印度洋、携手近邻、稳住中东、北望中亚俄罗斯、大力发展非洲拉美”的能源外交战略。二是推动能源进口来源多元化、均衡化。美国近年来愈发重视从本土及周边地区寻找石油供应，加拿大、委内瑞拉、墨西哥等国已经成为美国首要的石油进口来源，这主要是由于这些国家地理相邻且受美国影响较大，石油进口条件更为便利。三是加强绿色能源国际合作。美日早在2008年就开展了绿色能源领域的共同研究，包括研发燃料电池、太阳能发电、碳捕获和存储技术等。欧洲在积极推动自身能源绿色转型的过程中，还积极主导推动《巴黎协定》等国际气候合作，谋求全球碳排放标准的话语权。当前，欧洲碳交易成交额占据全球88%以上的规模，在碳交易市场中，欧元已经成功超越美元，成为主要计价货币。
图6：美国石油进口主要来源国家
资料来源：EIA，中国银行研究院
最后，争取国际能源定价话语权。一是建立成熟发达的期货市场。目前国际石油市场是全球金融市场的重要组成部分，以美国为首的西方国家通过成熟发达的石油期货交易体系，使得国际油价基本上掌握在西方大国和国际资本集团手中。芝加哥期货交易所(CBOT)、纽约商品交易所(NYMEX)、伦敦国际石油交易所(IPE)等均是全球重要的期货市场，IPE的布伦特原油期货、NYMEX的WTI原油期货价格已经成为原油定价的重要参考，NYMEX的天然气期货价格也被广泛作为全球天然气的基准价格。二是加大能源储备建设。日本是石油进口大国，且高度依赖中东地区，因此，日本把石油储备建设放在非常重要的位置。20世纪70年代初日本就建立了战略石油储备制度，并制定《石油储备法》，通过立法来强制国家和企业储备石油。截至2021年底，日本国家战略石油储备供应天数达到了241天，远高于90天的国际能源署建议标准，其中民间储备也成为重要力量。考虑到储备基地建设的非赢利性、所需资金巨大和选址上的困难，日本政府还通过石油特别账户资金、政府担保的低息或贴息贷款、信托基金、国家财政支持等渠道给予石油储备金融支持。三是提高货币结算地位。美国通过使美元与石油的挂钩，使美元成为石油等大宗商品交易的计价单位，来巩固美元的金融霸权地位。美国通过石油-美元计价机制，把美元和石油价格相联系，从而实现通过美元的汇率政策和利率政策影响国际石油价格走向的效果。
图7：日本原油储备情况
资料来源：日本石油协会，中国银行研究院
加强中国能源安全建设的建议
当前，中国能源管理职能较为分散，因此，建议积极改革能源管理体制，建立统一高效的能源管理机制，完善能源法律法规体系与政策框架。在新能源发展方面，大力发展储能技术，政策层面可加大财政补贴、税收优惠等支持力度，鼓励社会资本进入相关领域，支持能源基础研究和战略储备技术研发，推动新能源技术发展，协调统筹传统能源与新能源平衡。
同时，要保持一定的能源自给水平，加强能源战略储备建设。未来，要继续增加石油、天然气等关键能源的储备基地数量，加快建设相对应的配套基础设施，优化选址布局。考虑到未来新能源发展将大幅提高铜、铝、锂、镍、铀等资源需求，建议提高这类资源的战略储备地位。完善以政府为主、企业等多方主体参与的储备机制。借鉴美日等国先进经验灵活解决能源储备建设的资金问题，加大对储备企业的财税金融支持力度。此外，完善多元化能源进口格局，加强国际能源开发和技术合作。
此外，借鉴美国、欧洲等西方发达经济体能源期货发展经验，健全期货市场制度，推动交易所规则与国际接轨。创新开发商品期货、期权品种，加紧对天然气等“缺失”大宗商品类别的合约开发，加大力度研发新能源、碳排放权等新领域交易品种。在风险可控前提下鼓励境内外金融机构、现货企业进入期货市场，形成更加理性的市场交易制度与合理均衡价格，提升中国期货市场影响力。稳步推进人民币国际化，利用以区块链技术为典型代表的数字货币提高人民币跨境支付便捷度，提升国际业务人民币结算比率，在此基础上进一步提升人民币对能源的国际标价能力。(中新经纬APP)
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