中新经纬5月9日电 题：特色优势产业将加强县域城镇“虹吸效应”

　　作者 孙文华 南京农大规划院上海分院院长

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》)，对县城建设的发展目标、具体任务、政策保障等作出了全面系统部署。笔者认为，这将从至少四个方面带动县域发展。

　　第一，明晰城乡边界，城市建设用地边界将得到有效控制。数据显示，从1978年到2021年，中国城镇化率由17.9%增长到64.72%。城市数量不断增长，从193座增长到672座。城市数量增长的同时，县的数量在减少。1998年住房制度改革后，房地产业一度作为国家的支柱产业，建设用地指标成为各地政府争抢的主要目标。2000年末，全国尚有1674个县；2021年末，已缩减至1472个县。在原有的城镇化过程中，撤县建市是城区向农村蔓延的一个结果。

　　十九大报告提出了完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。但县的数量仍有一定的减少。《意见》提出的“以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用”“严格控制撤县建市设区”进一步明晰了城乡边界，明确了新一轮城镇化建设中县的重要主体位置。

　　第二，补短板建设，缩小公共服务差距。县城建设有利于农业转移人口就近城镇化。2021年末，中国城镇常住人口达到9.1亿人，中国1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，这显示县城及县级市城镇具有承载农业转移人口的能力。但是，目前城乡收入差距、公共服务差距等问题依然存在。

　　对此，《意见》提出“因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量”。这四个主要类别都属于公共服务类投资，其目的就是增强县域的综合承载能力，提升县域发展质量，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中城市和小城镇的城镇化空间布局。这也表明，在建设重点方向上，将集中解决城乡差距、公共服务差距等。

　　第三，县城功能定位需要体现均衡竞争力、差异化竞争。县城的功能定位决定了县域经济的就业、社会、生态等综合发展方向，决定了县域经济可持续发展的可能。《意见》在第二部分“科学把握功能定位，分类引导县城发展方向”中，具体提出了“加快发展大城市周边县城”“积极培育专业功能县城”“合理发展农产品主产区县城”“有序发展重点生态功能区县城”“引导人口流失县城转型发展”。围绕大城市发展的周边县域，把一般制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，承接大城市的部分功能，将与大城市形成功能的互补。同时，依然强调县城的农业发展和生态功能，这两者将有效服务于三农，提供粮食安全保障和筑牢生态屏障的功能。

　　第四，县域特色优势产业将有体系化发展。县城发展不同于城市发展，城市发展本身具有人口规模带来的扩大效应，但县城发展需要吸引人。所以，县城建设的本质是区域经济，需要健全产业体系，并非简单以招商引资、卖地来解决。首先，县城的产业空间应为综合体，包括研发、加工、商贸物流、消费等产业，它的集群应该在县城。其次，县城产业发展也需要有未来转型升级的空间，不能在一开始就固化产业空间布局。此外，还需要注意县域发展的特色产业支持。

　　《意见》提出“增强县城产业支撑能力。重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级”。提升县城产业支撑能力、稳定就业，要发挥县城的特色优势，错位发展，因地制宜地发展一般制造业、培育农产业加工集群、发展旅游文化等生产服务业等。

　　总的来说，县城建设、设施发展、公共产业改造，这些都需要统筹设计，因为县城只相当于一个中心镇，在整个县域城镇格局中的龙头地位，对周边小城镇具有虹吸效应。而如何带动周围小城镇的发展，形成产业体系格局还具体的需要政策设计。(中新经纬APP)

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