中新经纬11月5日电 题：《专家谈碳边境税：中国需稳步推进碳市场建设，争取全球碳定价权》
作者 周杰俣(中央财经大学绿色金融国际研究院研究员) 崔莹(中央财经大学绿色金融国际研究院助理院长、气候金融研究中心主任)
2021年10月31日至11月12日，《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议(COP26)在英国格拉斯哥举行。COP26会议是《巴黎协定》各签署方讨论更新的国家自主贡献方案的最早机会，也是各国解决遗留问题、建立气候合作机制的“最后一次最佳机会”，可以成为全球应对气候变化的转折点。COP26会议期间，在各方仍未达成一致合作意见的情况下，将可能面临各国通过制裁、竞争与对抗手段解决气候问题的局面，进一步加剧国际政治与经济冲突升级的风险，其中之一便是“碳边境税”。
碳边境税是一种与碳市场、碳税等内部碳定价机制互补的、旨在将进口商品所包含的碳排放导致的负外部性内部化，并体现在商品价格上的关税手段。目前，全球范围内仅欧盟提出的CBAM(碳边境调节机制)较为确定，其他发达国家的碳边境税政策还处在早期讨论阶段。
一、碳边境税对中国的影响
受此影响最大的是向建立碳边境税的国家大量出口碳密集型产品的国家。整体而言，中国出口产品碳强度较高，出口依存度较高。欧盟长期是中国最大贸易伙伴，仅在2020年受英国脱欧及疫情等因素影响被东盟超越。中国出口贸易对发达国家市场较为依赖，现状决定了碳边境税将对出口贸易造成一定冲击，使相关产业的生产、就业及福利受到影响。
从产业来看，“能源密集及大量贸易型”产业受碳边境税冲击将最严重。当前欧盟委员会提案表明，欧盟CBAM在初期将纳入电力、钢铁、铝、水泥和肥料五个行业。对中国而言，由于中国与欧盟之间不存在电力贸易，而肥料和水泥出口规模很小，主要受影响的将是钢铁及铝行业的相关企业，出口至欧盟的部分将面临成本增加与竞争力下降等挑战。中国铝排放主要来自电力带来的间接排放，欧盟CBAM机制若在后期纳入间接排放，将大幅增加中国铝及铝制品出口至欧盟的成本。同时也应注意到欧盟碳市场还覆盖造纸、化工、炼油等其他行业，而欧委会提案并非定稿，欧盟正式确定CBAM还将经过数月甚至几年的审议过程，未来的定稿也有可能将这部分行业纳入。
另一方面，欧盟CBAM也将对中国总体出口形势产生影响。虽然中国钢铝及其制品对欧盟的直接出口规模不高，但机电产品出口规模比重高，其处在钢铁及铝行业下游。欧盟CBAM即使仅涵盖钢铁及铝行业的直接出口，其导致的钢铁及铝成本上升也将对中国相关产业链造成间接影响。同时，对于CBAM所应涵盖的商品范围，此前公开咨询结果显示，多数人支持不仅考虑进口商品本身，也应将商品零部件的碳排放纳入。中国机电出口包含了大量钢铁及铝的间接出口，如果未来欧盟将CBAM涵盖范围延伸至下游，对中国出口产生的影响将发生根本性变化。
此外，碳边境税对中国影响并不仅限于双边贸易。碳边境税对世界各国广泛适用，例如欧盟CBAM除了会影响中国，也会影响俄罗斯、土耳其等对欧盟大量出口钢铁等相关产品的国家。如果中国相关行业广泛采取低碳转型措施，同类产品所包含的碳排放小于其余对欧盟出口国家，则将相对提高中国出口竞争力。
二、政策建议
1.提高国内减排力度，减少出口依赖
由于本质上，碳边境税是对同质化产品生产过程中所包含的排碳量之差进行收费，因此长期来看，减少碳边境税带来的风险需要从根本上推动低碳转型，降低国内生产商品的碳排放。当前中国“双碳”目标已经确定，已经或将出台一系列配套政策促进在2030年前实现尽早达峰、尽低削峰。一方面，建议加强各级政府应对气候变化的意识与能力建设，加快各类减排政策的出台与执行，发挥政府的指导作用；另一方面，要大力推进节能减排理念普及，鼓励企业探索内部碳定价制度，在生产、投资、经营等活动中将碳价纳入考量，提前为未来更高排放约束力度带来的高碳价做准备，从而减少碳边境税带来的冲击。
此外，中国也可从推动经济与出口结构转型入手，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，减少对出口的依赖，并通过减少高碳排放强度、低附加值、易受碳边境税冲击的商品对相关经济体的出口，以降低碳边境税对经济的冲击。
2.推动WTO框架下的国际谈判
通过在WTO(世界贸易组织)框架内谈判以阐明我方观点、提出对碳边境税的各项质疑并推动否决或促进推出各方意见达成一致的碳边境税政策是短期内重要的应对手段。建议利用现有国际贸易法律法规中的有利条款维护自身利益，对不合理的碳边境税予以回击，同时要积极参与未来国际贸易体系演变进程，争夺规则制定权和话语权。另外，在应对不同国家提出的碳边境税制度时应有不同侧重点，例如欧盟有欧盟碳市场统一的碳定价，对欧盟碳边境税的驳斥可从非歧视原则入手，对其豁免对象提出质疑，同时欧盟碳市场对钢铁等行业完全实行免费分配，向相关行业的进口商品征税将导致“双重保护”，也应重点质疑。美国没有联邦层面的碳定价机制，因此美国提出的碳边境税方案还将违反GATT(关税及贸易总协定)第3条中的国民待遇原则规定。
3.更好履行碳定价机制促进减排职能
中国碳排放强度虽然不断下降，但市场机制在这一过程中所起作用较为有限，未来可能不利于中国应对碳边境税。欧盟碳边境证(CBAM Certificates)价格将由专门的CBAM管理机构决定，这一价格将与欧盟碳市场碳价较为接近。目前，中国碳市场价格远低于欧盟碳市场，且仅覆盖火电行业，即使欧盟允许以国内碳价抵扣碳边境证价格，也无法有效缓解受影响企业面临的压力。通过行政管控、新能源补贴和标准设置等其他手段，即使可以实现与碳定价机制实际效果类似的减排，但由于很难折算至碳价，也可能无法得到欧盟的豁免，将使谈判进程复杂化。建议中国稳步推进全国碳市场建设，探索纳入有偿分配与配额总量控制等制度，逐步纳入钢铁与铝等更多碳排放较密集的行业，同时探索碳税或类似机制作为补充，促进形成合理碳价，更多依靠市场机制实现减排，并争取掌握全球碳定价权。(摘编自《中国财政》2021年第19期《碳边境税及对我国的影响》)(中新经纬APP)
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