【东看西看】章玉贵：WTO争端解决机制停摆，美国倒逼全球二次“入世”？

　　中新经纬3月3日电 题：WTO争端解决机制停摆，美国倒逼全球二次“入世”？

　　作者 章玉贵 上海外国语大学国际金融贸易学院院长

　　美国日前再度动用“一票否决权”，否决了由世贸组织(WTO)127个成员国共同提出的关于启动上诉机构新法官遴选程序的提案，此举意味着业已停摆3年多的WTO争端解决机制短期内“复活”的希望渺茫，美国也藉此向全世界发出了只有他才是重塑国际贸易秩序的最终决定力量的信号。

　　众所周知，美国是世贸组织(WTO)及其前身——关税与贸易总协定(GATT)的主要创立者之一，也是国际贸易和投资最主要的推动者之一。尽管美国在建国之初即在理论和实践层面奠定了贸易保护主义的传统，但美国长期位居全球第一大进口国的事实，说明他仍然是国际贸易最重要的参与主体之一。

　　当今世界唯一超级大国屡次三番对自己亲手打造的“经济联合国”掀桌子，致使该组织中负责裁决贸易争端的“最高法院”长期陷入无人驾驶状态而致功能性瘫痪，可谓创下了布雷顿森林体系建立以来极具震撼效应的恶例！因为此举相当于美国不惜以损害国家声望体系为代价来摧毁既有自由贸易与多边主义体系的核心价值，何况美国不是不知道阻挠WTO上诉机构新法官遴选程序的做法没有法律依据。然而，美国从前总统特朗普执政时期就执意瘫痪WTO上诉机制，再到现总统拜登上台之后在此问题上的另类“萧规曹随”，说明美国可能早已对相关行为的得失做过战略评估，最终目的不外乎将“一意孤行”变成其他国家必须接受的客观事实。

　　美国为何如此敌视WTO及其上诉机构？

　　从历史缘起和本质属性来看，WTO是以美国为首的发达资本主义国家在贸易领域建立的全球公共产品，其规则制定权和争端机制解决的主导权长期掌握在美西方手中。但是，最近十年来，随着新兴经济体不断融入全球贸易体系并基于实力成长积极参与WTO的治理与改革，随着美欧之间的贸易争端日趋激烈，原先力挺自由贸易和多边贸易体系的美国开始改变对WTO的态度。

　　美国认为WTO的现有机制令国际贸易陷入市场失灵疲态，WTO的争端解决机制并非为了处理“一个与WTO体系的基本基础广泛冲突的贸易体制”，认为上诉机构中的法官们在解释WTO法律的过程中经常“越界”，事实上滥用了WTO法中并未赋予他们的权力。美国认为，给予发展中国家的“特殊和差别待遇(SDT)”，已令发展中国家获得了不对称的贸易竞争优势。美国主张WTO改革的方向是构建一个所谓无差别的WTO，并于2019年1月15日向世贸组织提交了题为《一个无差别的世贸组织：自我认定的发展地位威胁体制的有效性》文件，之后又提出一份总理事会决定草案，要求取消一大批发展中成员享受特殊和差别待遇的权利，指责WTO使用“发达国家和发展中国家的过时二分法，让一些成员国获得了不公平的好处”。根据美国的建议标准，WTO成员国若满足下列要件之一：被世界银行列为高收入经济体、是OECD(经济合作与发展组织)组织成员之一、是G20(二十国集团)国家范畴、占全球贸易0.5%份额以上等，就不能算是发展中国家。该提案意在剥夺发展中国家在WTO享有的最惠国待遇原则、非歧视原则、制定规则的多边框架、特殊与差别待遇等，理所当然遭到了中国、印度、南非等国的坚决反对。

　　美国和主要新兴经济体在WTO改革领域的主要分歧表现为，是维护还是削减发展中国家在WTO框架下享有的“特殊与差别待遇”。深层次的分歧则是，中国自2001年“入世”以来，在经济实力与影响力以及全球贸易价值链中的地位提升显著超出了美国的预期与实际控制边界，中国有望引领新一轮全球化和自由贸易秩序变迁，使得美国有可能失去对全球贸易体系与规则变迁的主导权。概言之，美国并不希望包括中国在内的新兴经济体挑战美国作为全球贸易体系担保人的地位。

　　于是，特朗普执政时期一再公开质疑多边规则和多边机制的合理性，批评WTO“对美国不公”，要求WTO启动全面改革，甚至口头上多次威胁“退出WTO”，动辄绕开WTO原则和规则，依据国内法对其他贸易伙伴实施贸易摩擦和制裁。在备受关注的WTO争端机制改革方面，美国一方面竭力阻挠WTO争端解决机制下的上诉机构开启新法官候选人甄选程序，拒绝了所有的提议，另一方面其本身也没有提出建设性的解决方案。

　　作为全球三大经济力量之一的欧盟曾于2018年率先提出WTO改革方案，主张强化对“扭曲市场”行为的监督。对“发展中国家”重新分类；实行“灵活的多边主义”，推进多边谈判；提高争端解决机制的效率和透明度等。当年9月，欧盟还和美国、日本就WTO改革联合提案达成一致，且针对性极强。不过，欧盟和美国作为WTO里最有话语权的两大经济体，相互之间的贸易摩擦和报复向来不断，尽管拜登执政之后有所缓解，但早已“同床异梦”，并在WTO改革的优先顺序问题上存在着较大分歧。2021年2月，欧盟宣布将WTO改革列为其未来10年贸易战略的核心，包括敦促WTO各成员在贸易和气候变化领域做出更大承诺，为数字贸易制定新规则，加大应对不公平竞争力度，恢复WTO争端解决机制等等。欧盟的改革主张，尽管有一定的现实针对性与前瞻性，但基于自身利益出发考虑较多，且欧盟一向存在政策宣示与行动执行之间的偏差。

　　中国自2001年“入世”以来，在受益于全球经济贸易一体化的同时，坚决捍卫经济全球化、自由贸易和多边主义，并致力于推进新一轮全球化和贸易治理体系改革。中国曾于2018年11月提出了WTO改革的三大原则和五点主张，强调WTO改革要维护和加强“多边贸易体制的核心价值”，即非歧视和开放性，强调WTO改革要“保障发展中成员的发展利益”，强调WTO改革“应该遵循协商一致的决策机制”，特别是要保证广大成员特别是发展中成员共同参与，不要搞“小圈子”。

　　中国在WTO争端解决机制的上诉机构瘫痪之后，与欧盟等其他成员共同建立了“多方临时上诉仲裁安排”。在WTO选出新的总干事之后，中国主张WTO改革首先要恢复上诉机构的正常运行。

　　拜登政府上台之后，采取了一些合作行动以挽回特朗普执政时期处处以美国利益为先的单边主义、蛮干作风造成的国际信誉损失，另一方面又通过重建联盟或至少形成某种意义上的集体行动逻辑，以实现由美国主导WTO改革并使其朝着有利于实现美国和西方国家利益的方向发展。相较于前任，拜登政府的手法更“毒辣”。

　　美国带头破坏多边主义的战略盘算

　　老辣的拜登2022年采取了几项连盟友都措手不及的行动，其中一项就是2022年8月16日正式签署的《通胀削减法案》。众所周知，美国是本轮全球通胀的祸首，但美国却以削减通胀为名实则行产业与税收补贴之实。

　　美国带头违反世贸组织原则的单边主义和保护主义行为恶化了全球产业竞争和贸易发展生态，作为欧盟轴心的法德两国早先已宣布将采取一致行动。特别是欧盟龙头的德国，对本国大众旗下的奥迪在美国建立电动汽车厂以获取联邦税收抵免的计划忧心忡忡，担心由此触发多米诺骨牌效应。在德法等国的直接推动下，欧盟日前出台了“绿色协议产业计划”，鼓励资金流向欧盟绿色产业以抗衡美国产业政策；欧洲议会也于日前批准了2035年其禁售化石燃料汽车的新法案，意在推动区域内电动汽车制造。欧盟还在拟定《净零产业法案》《关键原材料法案》等立法提案，一方面是要对抗美国采用产业政策方式实施巨额财政补贴的单边主义，另一方面也希望藉此推动欧盟能源转型、追求能源自主。

　　美国带头违反世贸组织原则的单边主义和保护主义行为不仅在欧陆国家引起众怒，甚至连一向与美国同一鼻孔出气的英国也对《通胀削减法案》公开提出质疑。英国政府有关官员日前警告该法案极具“贸易保护主义”色彩，披露英美两国在绿色补贴问题上存有重大分歧，指出美国的行为可能在关键供应链上造成“单点故障”(single point of failure)。在安全问题上高度依赖于美国的日本和韩国也对《通胀削减法案》表示关切。日本政府负责经济产业政策的官员认为，该法案不符合双方作为合作伙伴建立弹性供应链的既有经贸合作模式。韩国政府则向美国发出正式信函，指出《通胀削减法案》与既有的韩美自由贸易协定相冲突，将损害韩国等外国电动汽车制造商的利益。预计后续还会有更多国家抵制美国的上述行为。

　　至于拜登在2022年8月9日签署生效的《2022年美国芯片与科学法案》对美国本土芯片产业提供巨额补贴与税收优惠，并对《出口管理条例》(EAR)进行实质性修订，以限制中国购买与制造高性能芯片的行径，既违反了世贸组织的公开、透明与非歧视原则，特别是其中的“护栏条款”涉嫌违反世贸组织关于最惠国待遇以及国民待遇的要求，也不符合美国所强调的维护全球芯片业供应链韧性的政策逻辑。本质上是通过制造全球化时代的技术民族主义，消除任何现实或潜在的系统性竞争对手对于美国的威胁。因为该法案不仅明确授权对美本土芯片产业提供巨额补贴和减税优惠，而且要求任何接受美方补贴的公司必须在美国本土制造芯片。此外，该法案还将授权增加投入巨额资金用于尖端技术研究和科技创新，意在将全球最先进的技术、优秀人才和资金吸引到美国，补齐美国芯片在制造方面的短板。

　　在美国的战略引诱下，全球最大半导体代工厂商——台积电(TSMC)于2022年12月6日在美国亚利桑那州投资的半导体代工厂举行上机典礼。全部投产后，台积电年产晶圆60万片，满足美国国内对于先进芯片的需求。

　　面对美国的战略打压，作为全球第二大经济体的中国当然不愿坐以待毙，中国商务部于2022年12月12日宣布，当天已将美国对中国芯片等产品的出口管制诉诸世贸组织(WTO)争端解决机制，中国方面指责美国不断泛化国家安全概念，滥用出口管制措施，阻碍芯片等产品的正常国际贸易，威胁全球产业链供应链稳定，破坏国际经贸秩序，违反国际经贸规则，违背基本经济规律，损害全球和平发展利益，是典型的贸易保护主义做法。美国有60天时间进行磋商，预计中美围绕芯片出口管制的争端可能需要数年时间才能在世贸组织范围内得出结论。

　　在全球经济一体化的今天，零和博弈有害无益，对有远见的中美两国政治家和商业领袖而言，无论是全球层面上的经济增长、金融市场稳定、贸易新规则重构，还是中美各自复杂经济问题的有效解决，都离不开两国的密切合作。

　　就中美经济关系的战略价值而言，不应只是两国每年超过7500亿美元的双边贸易量，也不止于两国超过2500亿美元的双向投资额，也不是两国为了整固经济基本面、提升在全球价值链核心利益而各自采取的一系列重大措施，而是全球两个最重要的经济体如何面对当今世界的一系列棘手难题。全球经济治理目标的实现内生性要求中美两国在合作性博弈的过程中，展现出应有的国际责任感，全球经济与贸易、金融稳定以及应对气候变化等关键议题，均呼唤具有国际责任感的中美决策者，消除分歧，促进商品和资本的自由流通，从共享中获取利益。(中新经纬APP)

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