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【承泽观察·平台经济40评之十五】杨明:如何看待社会治理的平台化?

2022-06-21 21:36:12 中新经纬

  中新经纬6月21日电 题:如何看待社会治理的平台化?

  作者 杨明 北京大学法学院教授

  导语:当今社会的运行越来越呈现出数据驱动和算法治理的特性,社会治理的平台化提升了人们行为的便宜性,但也增强了对行为的约束与控制。因此,通过平台的社会治理如何实现“规制”与“创新”的有效交换,是法律制度因应技术进步的基本价值导向。

  2008年,国际金融危机爆发,全球经济运行遭受巨大的破坏性影响。在困境的重压之下,世界主要国家开始积极寻找引领经济发展的新动能。经过十多年的探索和实践,数字经济成为了推动全球经济发展的最为重要的动力。如今回头来看,人类社会如此迅速地完成了数字化转型,恐怕是绝大多数人都没有预料到的。

  不仅如此,伴随着生产和交易的转型,社会治理结构和人民生活方式也在悄然地、不断深入地数字化,社会整体以超乎寻常的速度迈向网络一体化,多元共治的观念不断勃兴。数字化转型之所以推进迅速,根本原因固然是数字技术(物理层)的发展,但我们更应当从社会结构变迁(应用层)的维度来看待问题。具言之,数字化转型是对社会关系形态去中心化发展的概括,更为重要的是,这种转型使得扁平化结构的社会治理成为可能,相应地也就产生了制度配置的内在需求,从而与新型治理结构相匹配。

  公共物品的供给是政府的基本职能,包括居住、交通、教育、医疗、通信、物流、金融、商业、能源与水供给、垃圾与污水处理、治安、消防技术等,纷繁复杂、所涉甚广。传统上,为了履行如此之多的公共职能,政府不得不构筑一个庞大的系统,并设计有效的信息机制、决策机制和执行机制来保障该系统的运行,从而实现资源的合理调度与适配。由于“政府与市场”“政府与市民社会”这两对关系长久以来都呈现为中心化的纵向结构,因而为了保障复杂系统的有效运转,治理者(政府)就必须对其组织结构进行精细的设计,使得系统内各个环节或组织体的内部及彼此间能够协调运行。

  所以,社会治理系统的复杂程度是显而易见的,相应地,体系运行成本也是非常巨大的。随着人口规模的扩张与社会结构的变化,政府为了应对系统内的增长问题,必须不断地为系统“打补丁”或“升级”,因而成本支出也在不断地增加。所谓社会治理的展开,本质上即是解决或控制有限系统中的增长问题,是以我们可将人类社会的发展历程概括为前述之因应关系循环往复的过程,当增长控制变得越来越困难时,中心化的纵向结构如何维持有效运行,成为政府必须予以回应的巨大挑战。

  传统架构的社会治理体系,是以“国家权力是保护个人权利的最有效的工具”为构筑基础的,具体呈现出如下特征:功能主导、高度专业化、决策权力分散、科层式传递、有限的横向联系。信息技术的飞速发展对这一构筑基础产生了极大影响,由于信息成本显著下降,社会各单元(无论人、领域抑或公共事务)之间的联通性不断加强,因而导致公共职能与市场机制之间的关系发生根本性的变化,简言之,即是私人领域与公共领域之间界限的模糊化,这使得科层式、功能导向的治理结构越来越丧失效率优势。

  数字技术创新所引发的社会资源重新分配,是以往任何一次工业革命产生的社会变革所无法比拟的,因而从社会结构变迁与制度体系配置之间的内在关联性来看,数字时代的社会治理与建立在传统工业文明基础之上的治理机制必然大相径庭。信息收集、传输、存储和处理技术的快速进步,以及信息网络基础设施的快速普及,促使社会事务决策的量化程度、敏捷度及精确度均大幅提升,同时,也打破了参与决策的主体限制或者说“门槛”。大规模的数据收集、处理以及基于大数据的决策要求,必然需要具备消除信息壁垒的有效手段,而这在传统社会的垂直化治理架构之下是难以实现的。凭借日新月异的数字化工具,人们得以实现行为选择的数据驱动,并逐渐演进为社会秩序的数据驱动。

  数字化转型意味着物理意义上的社会基础设施与信息基础设施连接起来,这有利于社会治理架构的去中心化和扁平化的发展。数据的集中使得上文提及的诸多公共事务能够集成到一个平台上来,从而使得不同利益相关者能够参与决策、共同制定问题的解决方案,此即所谓社会治理的平台化。受此影响,政府与市场之间的界分发生变化,国家与公民之间的社会契约被重塑为互联平台上的智能合作关系。

  平台化的社会治理有助于信息不对称问题的解决,因而能够促进创造性协作,同时,这种协作又可以进一步提升系统的智能程度,从而不断提升社会治理效率。可以看到,传统的治理架构是以结构为控制手段,平台化则是用技术来取代结构,随着技术的不断进步以及广泛应用,数据优势平台将成长为控制力极强的公共组织。由此,“平台即市场”的网络经济机制进一步演进为“平台即社会”的组织机制,平台的社会化表明不同利益主体对公共职能的诉求均能通过该组织形态实现,而高度联通的、具有极强协同能力的社会亦展现出平台化的运行方式。概言之,即平台的社会化、社会的平台化。

  除了经济机会、社会形态等方面之外,数字化转型背景下的社会治理还涉及几个新的维度,例如信息基础设施对社会整体福利的影响、社会单元间的相互作用(互联互通)。因此,通过平台的社会治理不仅包括传统意义上的公共职能履行(只不过是以平台为媒介、利用大数据来决策和执行),还包括了对平台自身的治理。就前者而言,平台化所产生的经济影响、进而带来的效率提升是显而易见的,数字技术的运用使得社会治理的透明度、可预期性和量化程度等方面都得到了极大地优化,并不断催生出新的公共服务(例如移动支付、共享出行、流量掌控等),最终社会成员(无论是市场中的竞争主体、抑或日常生活中的市民主体)的行为模式和选择发生变化,甚至可以说是被型塑。

  至于对平台自身的治理,缘于平台具有的高效匹配能力使其能够产生控制力极强的聚合效应。毫无疑问,平台治理的效果由三方面决定,即体量(volume)、速度(velocity)和多样性(variety)。体量和速度决定着多样性的呈现,与此同时,数据来源和数据被利用的方式所具有的多样性,正是平台自身需要被关注、被约束的原因。道理并不复杂,人们对于被约束、被控制的恐惧抑或是厌恶,其实即源于多样性所带来的不确定性,而平台基于数据所形成的封闭的数字生态系统,加剧了人们对不确定性的担忧。

  平台作为数据聚集的空间,无论是通过数据集成视图、抑或历史大数据回归模型,均能增强决策者的能力,已有大量研究对数字化赋能所带来的效率提升进行了描述。但是,大数据在为社会治理提供增益的同时,我们也不应忽视数据驱动和算法治理可能有意掩盖的偏差或异化,这主要是指与伦理有关的主题,诸如知情同意、隐私、所有权、知识论、大数据鸿沟(big data divide)。由于大数据挖掘、分析和利用的两造主体之间往往是一种不对称关系,因而在处理公共事务的过程中,与前述伦理主题相关的价值取向常常被数据强势主体以创新的“名义”给“吞噬”掉了。大数据偏差或异化已经以多种形式体现了出来,其中尤以“创新失灵”“对数字规训的不满”值得我们警惕。

  通过平台的社会治理之所以复杂,是因为“平台的社会化和社会的平台化”使得人们难以对大数据决策过程产生清晰和稳定的认知,虽然数字技术带来的创新空间可以有无限想象,但技术的正向激励与逆向激励是相伴而生的,社会的有序发展需要在激励创新和约束风险之间实现均衡。一如我们曾经就“专利制度对创新的激励与危害”所展开的激烈争论,平台化同样面临着“规制”与“创新”的利益交换,而且二者之间失衡的风险只会更加突出。社会学家Ronald Burt对社会关系如何影响信息传播、进而影响创新的方向和速度提出了深刻见解,在其研究的基础上笔者认为,创新失灵与社会结构中存在的认知差异有关,通过促进信息自由流动、尽力消除社会子系统间的结构重叠点的法律制度安排,是实现创新与规制之间有效交换、推动突破性创新的必由之路。

  而在社会秩序再造方面,支撑平台治理的算法规则容易让人误解,以为由此形成的秩序是技术规则的自然结果。实际上,就像谷歌的“流感流行趋势预测系统(GFT)”所遭受的批评那样,所谓预测即干预,人为引导完全有可能包装到算法规则之中,因此,所谓社会治理的技术秩序,很多时候其实仍然是法律秩序或监管秩序。而且,由于大数据分析能力的巨大差距,与传统社会治理相比,平台治理更有能力规训、塑造治理对象。为了预防和矫正令人不满的数字规训,应当针对其形成原因,例如公共政策偏差、平台的逆向激励或道德风险等,尽快构建并不断完善数字生态系统的监管规则;具体到操作层面,应对数据施以分类规制,利用算法备案与算法审计机制来扩大司法审查的可能性,在鼓励正向引导的同时约束负面规训的内在动力。

  结语:

  早在2015年,Boyd Cohen就用“科技公司驱动”到“市政驱动”再到“市民驱动”来描述智慧城市发展的三个阶段,社会治理似乎也可以用相同的逻辑脉络来描绘。数字化转型使得社会结构十分复杂,技术创新者一方面贡献了更有效率的治理手段,同时也带来了作为治理对象的更多、更新的棘手问题。由此,单纯的技术秩序或是监管秩序都是不够的,以促进“规制”与“创新”之间的有效交换为目标,法律层面应尽快完成相应之规则体系的建设,从而合理划分政府与市场的边界。(中新经纬APP)

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责任编辑:宋亚芬

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来源:中新经纬

编辑:董湘依

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