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袁嘉:新《反垄断法》适应数字经济时代创新和竞争特点

2022-06-28 16:36:21 中新经纬

  中新经纬6月28日电 题:新《反垄断法》适应数字经济时代创新和竞争特点

  作者 袁嘉 四川大学法学院副教授、《互联网法律评论》特约专家

  新修改的《反垄断法》将自8月1日起施行。反垄断法被誉为“经济宪法”,本文将从“创新”“竞争”“数据”“合规”四个关键词,解读新修改的《反垄断法》,帮助读者深入理解其中的变化。

  “鼓励创新”成为立法目标

  新修改的《反垄断法》将“鼓励创新”写入立法目的条款,体现了立法者对国家推进创新发展战略和完善市场经济法治的重视。

  首先,鼓励创新是促进市场经济健康发展的题中之义。其次,鼓励创新与保护市场公平竞争这一价值内容相容。创新是保持竞争的活力源泉,有效的竞争机制需要良好的创新环境作保障,而公平竞争反过来又可以鼓励和促进创新,经营者常常基于竞争力而开展创新活动,此类创新甚至比通过行政命令安排或知识产权保护制度的激励机制更容易产生。再次,创新也与提高经济运行效率这一目标直接相关。效率分为静态效率和动态效率,静态效率通常指生产效率和配置效率,而动态效率则是指创新带来的效率提升。一般认为,动态效率的提升幅度比静态效率更高,因此通过鼓励创新更能提高经济运行效率。

  值得注意的是,目前学术界和实务界对于创新价值目标在反垄断法中的地位认识尚存争议,而创新价值本身还存在难以量化、内涵不清等问题,不容易在制度设计中直接植入到相关法律条款中。但既然“鼓励创新”正式成为立法目标,其应当在新修改的《反垄断法》实施过程中得到充分的考虑和运用。例如,基于创新的抗辩理由应当在个案中获得更高的认可度。同时,如果某项竞争行为对创新造成实质性损害,也应当视为具有排除限制竞争效果而具有违法行为。

  强化竞争政策基础地位

  新修改的《反垄断法》第四条提出“国家强化竞争政策基础地位”,并在第五条明确将“国家建立健全公平竞争审查制度”写入,要求“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时,应当进行公平竞争审查。”这是公平竞争审查制度自2016年建立以来,首次通过法律的形式确定其权威性和有效性。

  落实公平竞争审查制度是强化竞争政策基础地位的重要内容,地方政府和部分具有管理公共事务职能的组织在制定政策时,容易受到产业政策和地方保护主义的影响。在社会主义市场经济发展的初期,此类政策在招商引资、产业扶持等方面发挥了重要的作用,实现了中国众多产业和地方经济发展的从无到有、从0到1。

  但现在中国社会主义市场经济发展已经到了新阶段,产业成熟度逐步提升,地区间经济差异渐渐缩小,以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局开始形成,国内统一大市场的建立变得尤为重要。2022年4月,《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布,其中就明确提到要“强化竞争政策基础地位”。

  公平竞争审查制度的实施是促成全国统一大市场形成的重要工具,全面落实公平竞争审查制度中的十八不准,也有利于经营者在全国统一大市场中获得公平竞争机会、保障正当的竞争利益。

  可以预见的是,公平竞争审查制度入法将进一步推动各地政府职能和观念的转变,将公平竞争理念充分落实到地方政府的政策制定和政府行为中指日可待。新修改的《反垄断法》一方面加强反行政垄断,一方面强调健全完善公平竞争审查制度,都将为此提供全面的支撑。

  适应数字经济时代创新和竞争特点

  新修改的《反垄断法》总则中第九条明确“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法规定的垄断行为”,又在第三章“滥用市场支配地位”一章中第二十二条第二款加入“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为”。这一修改应当从两方面进行解读:

  一方面,数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等均是近几年大家比较关注的平台经营者可能具有的特殊优势,可以将其理解为规范平台经济发展的重要条款;另一方面,不应将其过度理解为给与平台经营者特殊的义务和限制,因为条款本身已经强调了,是禁止经营者利用上述优势和规则从事本法规定的垄断行为,即是否构成垄断行为本身,还是要遵循原有反垄断法中垄断协议、滥用市场支配地位等行为判定的原则和标准。

  因此,此次《反垄断法》的修改更多的是吸纳了促进和规范平台经济、数字经济健康发展的意见,而非限制和阻碍其发展。对平台经营者而言,其与普通经营者一样,需要做好基于传统反垄断规制的合规体系建设即可。在此过程中,主要的新变化是由数据和算法、平台规则等变量所引起,只需将这些问题在单个垄断行为认定中进行明确和统一就可以了。

  经营者集中分类分级审查制度的提出是本次修改《反垄断法》的又一大亮点,数字经济尤其是平台经济的迅速发展确实给经营者集中审查带来了很大的挑战,前几年的滴滴优步合并案、优酷土豆合并案、携程收购去哪儿案等经营者集中案件都因为缺乏相应的制度设计未获有效审查。

  目前无论是平台巨头众多的美国,还是数字经济发展相对较慢的欧盟,都在讨论和实施对于不同级别的平台企业进行差异化审查的制度。此次《反垄断法》的修改先是在法律层面提出要进行分类分级审查,随后应当会有配套的规章制度颁布进行具体的分类分级审查,一方面可以有效防止超大型平台的无序扩张,另一方面也将有助于中小微数字经济企业或者公平的竞争机会和快速发展,更有利于数字经济时代市场有效竞争秩序的形成。

  强化法律责任,防止资本无序扩张

  新修改的《反垄断法》在第十四条提出:“行业协会应当加强行业自律,引导本行业的经营者依法竞争,合规经营,维护市场竞争秩序”。这也是《反垄断法》首次将合规写入法条。但合规经营的实现既要靠法律法规的引导和宣扬,还得通过强化法律责任和提升法律执行的威慑力来实现。

  新修改的《反垄断法》提出“国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度,依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查,提高审查质量和效率。”在《反垄断法(修正草案)》公开征求意见稿中,曾经提到“应当依法加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查”,可以看出,最终获得通过的版本采取了兜底式而非列举式来对特定领域加强审查。

  这样的立法模式更符合当前实际,金融、科技等领域的经营者集中在大部分情况下属于正常市场竞争的范畴,只有在特定情形下才会涉及国家安全、金融安全的系统性问题,强调涉及国计民生这一原则而非列举具体行业有助于这些行业经营者获得更稳定的心理预期,开展正常的投资并购活动。中国市场经济的发展和效率的提升也需要鼓励更多企业按照市场化的方式重组合并,调结构。

  此外,在法律责任的强化方面,新修改的《反垄断法》还在第五十五条增加了“经营者、行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,涉嫌违反本法规定的,反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈,要求其提出改进措施”。在法律责任一章中,第五十六条增加了“经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的,可以处一百万元以下的罚款”,还在第六十七条明确“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任”。上述针对个人的法律执行措施和法律责任均将有效提升《反垄断法》的威慑力,并提升企业及个人主动积极开展合规活动的积极性。(中新经纬APP)

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责任编辑:张芷菡

来源:中新经纬

编辑:董文博

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